Minister Gospodarki  proponuje wydłużenie okresu funkcjonowania SSE do końca 2026 r. Używa przy tym i nagłaśnia medialnie argumentację znaną już z poprzedniej batalii o przedłużenie tych samych rozwiązań.

Resort finansów nie jest tym zachwycony i proponuje głębszą analizę korzyści i kosztów.

Trudność w dyskusji na temat efektów funkcjonowania SSE stanowi niewątpliwie brak jednolitej płaszczyzny dla oceny tego zjawiska. Inną optykę reprezentuje resort gospodarki, inną resort finansów. W zewnętrznym odbiorze, który może mieć wpływ na proces podejmowania decyzji,  większą popularnością mogą się cieszyć tezy wysuwane przez resort gospodarki.

Nie bez przyczyny. Trudno bowiem kwestionować dane, które mówią o wielkości inwestycji w SSE, poziomie zatrudnienia i wielkości sprzedanej przez ulokowane tam firmy produkcji czy wykonanych usług, należnych (zapłaconych) w związku z tym podatków, składek na ubezpieczenia społeczne itp. Na tych elementach bazuje wnioskodawca  nowych rozwiązań - resort gospodarki. Przedstawione w odpowiedniej formie dane (zgrupowane lub przeciwnie, częściowo wyeksponowane) mogą robić korzystne wrażenie, a nawet mogą wypadać bardzo dobrze na tle danych z innych krajów.

Z punktu widzenia resortu finansów, ocena funkcjonowania SSE powinna uwzględniać jeszcze inne elementy, które mogą pomóc wyważyć rzeczywiste korzyści z inwestycji objętych SSE. Niestety, nie wszystkie czynniki są proste do wyodrębnienia, a tym bardziej do wyceny jakościowej. Mogą one sprawiać niemałą trudność, o czym świadczy choćby nadal niewyjaśniona do końca kwestia VAT, czy problem wpływu nowych inwestycji na środowisko. Jednak tym bardziej należy dążyć do wyjaśnienia tych kwestii, jeżeli brak zainteresowania nimi po stronie resortu gospodarki.

Jedną z podstawowych kwestii jest odpowiedź na pytanie: czy w przypadku braku pomocy publicznej w postaci zwolnień podatkowych w systemie pomocy dla SSE, dany inwestor zrealizowałby taką samą inwestycję, a jeśli nie, to w jakim (mniejszym) wymiarze. Innymi słowy: czy pomoc publiczna jest w każdym z przypadków niezbędna i adekwatna do celu?

Wydaje się, iż odpowiedź na to pytanie jest – z punktu widzenia dostępnych przez służby publiczne informacji - praktycznie niemożliwa. Standardem w ubieganiu się o zezwolenie jest deklaracja inwestora o braku zamiaru lub możliwości zrealizowania inwestycji bez wsparcia lub o ulokowaniu jej zagranicą. Kto jednak jest w stanie ocenić, gdzie w rzeczywistości leży granica warunków stawianych przez inwestora? Błąd w ocenie oznacza utratę potencjalnych korzyści dla regionu albo zbyt wysoką w stosunku do potrzeb pomoc publiczną.

Mając świadomość, że podejmujący decyzje nigdy nie dysponują pełną wiedzą co do realnych intencji inwestora, trudno formalnie czynić zarzuty co do ich trafności.

Nie oznacza to jednak, że decyzje takie generalnie nie mogą budzić wątpliwości. Pojawiają się one szczególnie w odniesieniu do inwestorów krajowych a także tych inwestorów zagranicznych, którzy w sieci różnego rodzaju powiązań już faktycznie funkcjonują w Polsce. Wątpliwości dotyczą również inwestycji lokowanych w dużych aglomeracjach miejskich, szczególnie tam, gdzie bezrobocie jest na dużo niższym poziomie, niż w innych regionach kraju.

Przypominać należy, że specjalne strefy ekonomiczne, w swoich założeniach, miały być lekarstwem na problemy bezrobocia i opóźnienia rozwojowego niektórych regionów kraju. Nieprzypadkowe są nazwy stref, biorące się z regionów, na potrzeby których były powoływane.

Formalnie biorąc, z początkowych założeń nic się nie zmieniło, ale to sama praktyka wydaje się od nich niekiedy odbiegać.

Specjalne strefy ekonomiczne wkroczyły do dużych miast i objęły tereny nie mające żadnego związku z nazwą spółki zarządzającej strefą.

Jak wynika z dostępnych danych, najwięcej w SSE inwestują polskie podmioty. Nierzadkim zjawiskiem jest obejmowanie przez SSE terenów będących już w dyspozycji inwestora, przylegających bezpośrednio do jego nieruchomości a nawet posiadanej już infrastruktury. Czy w tych przypadkach można mówić o przyciągnięciu inwestycji i czy pomoc takiemu inwestorowi powinna być udzielana na tym samym poziomie co innemu, przenoszącemu np. swoją produkcję z innego kraju?

Wątpliwości musi też budzić rodzaj udzielanego wsparcia. Nie przypadkiem największym zainteresowaniem inwestorów cieszy się mechanizm pomocy związany z wielkością nakładów inwestycyjnych. Wielomilionowym inwestycjom towarzyszy odpowiednio duża pomoc publiczna, ale niestety nader często niewielki przyrost nowych miejsc pracy. Wielkość pomocy publicznej przypadającej na każde nowe miejsce pracy w SSE rodzi pytanie: czy jest to rzeczywiście efektywny instrument, czy te środki nie byłyby wykorzystane lepiej w inny sposób? Z pewnością zbyt mało wykorzystywany bywa instrument wiążący wielkość pomocy publicznej z wielkością zatrudnienia.

Kolejny obszar to przedmiot działalności, na którą wydaje się zezwolenia, które uprawniają do uzyskania pomocy w postaci zwolnień podatkowych. Wątpliwości budzą dziedziny związane z usługami, w których realizacji zatrudnia się pracowników o kwalifikacjach, które cieszą się i tak znacznym popytem na rynku pracy. Przykładem są usługi związane z szeroko pojętą informatyką (także internetem), usługami księgowymi czy szerzej finansowymi. Podmioty korzystające z pomocy w SSE uzyskują niczym nieuzasadnioną przewagę konkurencyjną w walce o takich pracowników, niezależnie od tego czy lokalizują się w dużych aglomeracjach, czy w mniejszych skupiskach. W tym drugim przypadku może to drastycznie źle pływać na sytuację innych pracodawców, od których odchodzą pracownicy o kwalifikacjach decydujących o pozycji konkurencyjnej danej firmy, a nawet o jej istnieniu.

Przy obecnej skali zjawiska wątpliwości może budzić stopień koncentracji firm z niektórych branż w SSE. Wydaje się, iż z tego powodu już mogło dojść do zaburzenia warunków konkurencji pomiędzy podmiotami działającymi na polskim rynku. To, że ten temat nie jest szerzej podnoszony nie oznacza, że nie istnieje i nie wywoła w przyszłości negatywnych skutków.

Co więcej, należy oczekiwać, że problem będzie się nasilał. Resort gospodarki uzyskał bowiem zbyt duży - w stosunku do rzeczywistych potrzeb - obszar do zagospodarowania strefami. W tej sytuacji to nie projekty inwestorów konkurują o zezwolenie na ulokowanie w strefie, ale faktycznie spółki strefowe poszukują terenów i inwestorów, których mogłyby objąć ulgami i powiększyć zakres swojego działania. Efekty można dość łatwo przewidzieć.

Wymienione wyżej kwestie nie wyczerpują wszystkich wątpliwości, jakie nasuwa obecny system SSE. Jest on zbyt mało przejrzysty, daleki od zasad równości podmiotów, która w sferze podatków ma szczególnie doniosłe znaczenie. Trudno sobie wyobrazić mechanizmy ulg podatkowych, które zależałyby od negocjacji z zainteresowanym podatnikiem i uznania urzędnika jakiegokolwiek szczebla administracji podatkowej. Nawet bez takich kompetencji każdy pracownik tej administracji podlega specjalnemu nadzorowi, będąc zobowiązany do składania corocznie oświadczenia majątkowego.  Tymczasem w przypadku SSE mamy do czynienia z mechanizmem ulg podatkowych, które przyznawane są na mocy porozumień negocjowanych na poziomie spółek zarządzających strefami, a zwolnienia podatkowe choćby i tych spółek wynikają też tylko z zapisów pozaustawowych. Są to rozwiązania od dawna niezgodne z funkcjonującymi standardami. Konstrukcja ulg w SSE przetrwała do tej pory tylko ze względu na swój tymczasowy charakter i potrzebę respektowania praw nabytych.

Jest oczywiste, że samo przesuwanie terminów, do jakich mają funkcjonować strefy, tego systemu nie może poprawić, ani tym bardziej nie poprawi go utrwalenie w bezterminowej formie.

Związane:

Informacja o realizacji ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. Stan na 31 grudnia 2011 r. (link do druku 446)

Sprawozdanie z 30. posiedzenia Komisji Gospodrki Narodowej Senatu w dniu 12 czerwca 2012 r. wraz z materiałami (link)

Stanowisko Ministerstwa Finansów (wywiad z min. M.Grabowskim - z 8 kwietnia 2013 r.)